בוטל פס"ד בעניין תע"ש השרון- אין מקום לביקורת שיפוטית טרם שלב ההתנגדויות

השופט ע' פוגלמן:

             ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב (כב' השופטת ש' גדות) בגדרו נקבע, כי החלטתה של הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה "תע"ש השרון" בדבר הפקדתה של תוכנית המתאר החלה על מתחם תע"ש-השרון אינה סבירה ודינה להתבטל.

עיקרי העובדות וההליכים עד כה

1.        פעילותם רבת השנים של מפעלי התעשייה הצבאית במתחם הידוע בשם מתחם "תע"ש השרון" (להלן גם: המתחם) גרמה לזיהומם של המקרקעין במתחם ולזיהומם של מי התהום באזור. על רקע זה, ומטעמים נוספים שאין זה המקום להרחיב בהם, החליטה בשנת 1992 וועדת השרים לענייני כלכלה על פינויים של מפעלי תע"ש מן המתחם ועל העברתם לנגב. לצורך קידום תכנון המתחם, הוקמה ועדה מחוזית משותפת לתכנון ולבניה "תע"ש-השרון" (להלן: הוועדה המשותפת) וועדה מקומית משותפת. בהמשך, גובשה תוכנית מתאר מקומית מש/1 (להלן: תכנית מש/1 או התכנית) החלה על המתחם ומטרותיה העיקריות הן שתיים: פינוי מפעלי תע"ש, ניקוי השטח והקמת מרכז מטרופוליני; ויצירת רזרבה קרקעית למטרופולין תל אביב. בתמצית יצוין, כי התוכנית מורה על חלוקת שטח המתחם - המשתרע על כ-7,500 דונם -  לשמונה "אזורי תכנון", אשר יתוכננו בהמשך במסגרת תוכניות מפורטות שרק לאחר אישורן ניתן יהיה להוציא היתרי בנייה למתחם. הליך התכנון אמור להיעשות בשלבים, בשים לב, בין היתר, לכך שמדובר ב"מפעל חי" ולגורמי איכות סביבה, בטיחות ותקציב.

2.        ביום 22.12.2005 החליטה הוועדה המשותפת על הפקדת התוכנית. החלטת ההפקדה היא מפורטת וכוללת סעיפים רבים, ואנו נתייחס כאן לאלו מביניהם הרלוונטיים להמשך הדיון שלפנינו. החלטת ההפקדה מוסיפה הסדרים שונים על ההוראות שנקבעו בתקנון התוכנית המוצע ביחס לנושאי איכות סביבה. בין היתר נקבע בהחלטה, כי תנאי להפקדתה של תוכנית מפורטת יהיה השלמת סקר הקרקע במלואו; וכי לא יינתן תוקף לתוכנית מפורטת אלא לאחר שבתוכנית הובטחו הוראות ומנגנוני ידע בשורה של עניינים סביבתיים. עוד צוין בהחלטת ההפקדה כי להוראות התוכנית יתווסף סעיף שלפיו תנאי למתן תוקף לתוכניות המפורטות יהא ביצוע טיהור הקרקע; וכי סטייה ממתווה זה תתאפשר רק במידה ועד למתן תוקף לתוכנית יגובש מסמך הבנות בין משרד האוצר, מנהל מקרקעי ישראל והמשרד לאיכות הסביבה אשר יתקבל על דעתה של רשות התכנון המוסמכת (סעיף 4.1.א. להחלטת ההפקדה). לשם שלמות התמונה יצוין, כי בהתאם לסעיף זה נחתם ביום 17.6.2007 מסמך הבנות כאמור. מסמך ההבנות קובע, בין היתר, כי שיווקן של חטיבות הקרקע בתחום התוכנית ייעשה רק לאחר עמידה בתנאים סביבתיים שונים אשר יידרשו גם לשם הפקדתה של תוכנית מפורטת.

3.        המשיבות 1- 2 בערעור שלפנינו (להלן: המשיבות) עתרו לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב נגד החלטת ההפקדה. בעתירתן הן טענו, כי החלטה זו התקבלה מבלי שקדם לה סקר מקיף למיפוי זיהום המים והקרקע במתחם. בתמיכה לטענותיהן צירפו המשיבות שלוש חוות דעת מקצועיות בעניין חומרים מסוכנים, תכנונם של מתחמים הקשורים לפעילות בחומרים כאלה, ופוטנציאל זיהום מי תהום וקרקע כתוצאה משימוש בהם. המערערים טענו מנגד, כי מדובר בעתירה מוקדמת שהיא בבחינת ניסיון לעקוף את הליך התכנון הסטטוטורי; וכי תכנון המתחם התבסס על סקרים "היסטוריים" שאליהם יתווספו בהמשך סקרים מפורטים. עוד נטען מטעם המערערים, כי התוכנית כוללת "מנגנון שלביות", שלפיו סקרי קרקע מפורטים ייערכו בשלב התוכניות המפורטות, ולא תהיה בנייה בשטח עד שתיבחן השאלה אם קיים זיהום ועד שהקרקע המזוהמת תטופל. המערערים הוסיפו וטענו, כי במסגרת התכניות המפורטות יידרש תסקיר או חוות דעת סביבתית, לפי העניין, לבחינת ההשלכות הסביבתיות הפרטניות לכל מתחם; וכי אין מניעה מקצועית לטפל בקרקע המזוהמת ולשקמה לאחר פיצול המתחם לחטיבות קרקע. עוד הוסיפו כי החלטת ההפקדה הינה החלטה סבירה שבה לא קמה עילה להתערב.

4.        עמדתם של המערערים נדחתה, ובית המשפט החליט לקבל את העתירה. להלן תובאנה בתמצית אלו מבין קביעותיו הרלוונטיות לדיון שלפנינו. בפסק דינו קבע בית המשפט (כב' השופטת, כתוארה אז, ש' גדות) כי בפני הוועדה המשותפת לא הונחה תשתית עובדתית מספקת לקבלת החלטה בעניין ההפקדה. זאת, על אף שקיומה של תשתית עובדתית מעין זו הוא תנאי בלעדיו-אין לתקינותה של החלטה מנהלית. בהקשר זה צוין, כי המערערים לא חלקו על כך שהתמונה העובדתית המלאה באשר לזיהום המתחם תתברר רק לאחר שייערך סקר קרקע מקיף ובנוסף, הם לא תמכו את עמדתם בחוות דעת מקצועיות כפי שעשו המשיבות ואף לא הגיבו מפורשות - וממילא לא סתרו - את שעלה מחוות דעת אלו, היינו, שבשיקום חטיבות הקרקע באופן מפוצל ובשלבים טמון סיכון; שכן זיהום המצוי בחטיבת קרקע שטרם טוהרה, עלול לחלחל, להתפשט או להשפיע על חטיבת קרקע שכבר טוהרה (עמ' 22 לפסק הדין). על רקע כל אלה קבע בית המשפט, כי אין די בנתונים אשר עמדו בפני הוועדה, כדי להוות תשתית עובדתית ראויה לקבלת החלטת ההפקדה; ומשכך, ההחלטה להפקיד את התוכנית לוקה בחוסר סבירות. בית המשפט המשיך וקבע, כי גם אם ישנם שיקולים התומכים בעריכת הסקרים והשיקום של המקרקעין במתחם באופן מפוצל ובשלבים, הרי שהוכח כי באופן פעולה זה טמון סיכון רב לציבור. המערערים, כך נקבע, לא שקלו כראוי סיכון זה, "ולא ערכו איזון ראוי בין העובדות והשיקולים השונים, ומשום כך החלטתם אינה סבירה" (עמ' 25 לפסק הדין). בהמשך, נדחתה טענת המערערים בדבר היותה של העתירה עתירה מוקדמת, בנימוק הבא:

"טענת העותרות בעתירה אינה טענה תכנונית, שעניינה הוראות התוכנית, אלא טענה כנגד עצם ההחלטה להפקיד את התוכנית, בהעדר הבסיס העובדתי אשר חיוני כי יעמוד בפני הוועדה. לפיכך, אין מדובר בעתירה תכנונית, אלא עתירה שעניינה בשאלה מנהלית מובהקת באשר לאופן קבלת ההחלטה ע"י הרשות המנהלית המוסמכת. החלטה בעניין הפקדת תוכנית היא החלטה מנהלית הכפופה לביקורת שיפוטית, שאם לא כן, תוענק להליך התכנון 'חסינות' מפני ביקורת שיפוטית עד לתום שלב ההתנגדויות" (עמ' 27 לפסק הדין).

           סיכומו של דבר, בית המשפט המחוזי קבע, כי החלטתם של המערערים להפקיד את תוכנית מש/1 לוקה בחוסר סבירות, נוכח העדרה של תשתית עובדתית מהימנה, ראויה ומספקת בנושא זיהום המים והקרקע ונוכח כך ששיקולים שעניינם סכנה לציבור כתוצאה מן התוכנית לא הובאו במניין השיקולים. על רקע כל אלה קבע בית המשפט כי דין החלטת ההפקדה להתבטל. נוכח האמור הורה בית המשפט לוועדה המשותפת שלא להפקיד את תוכנית מש/1, עד לאחר עריכת סקר מקיף למיפוי זיהום המים והקרקע בשטח התוכנית, ולאחר שהתוכנית תתוקן לאור ממצאיו אם יהיה בכך צורך.

הטענות בערעור

5.        המערערים סבורים, כי היה על בית המשפט לעניינים מנהליים לדחות את עתירתן של המשיבות בהיותה עתירה מוקדמת. להשקפתם, טענותיהן של המשיבות צריכות היו להתברר בשלב ההתנגדויות לתוכנית, ולא היה מקום להיזקק להן בשלב ההחלטה על ההפקדה. עמדתם זו של המערערים נשענת על שלושה נימוקים עיקריים. האחד, העובדה שההחלטה על ההפקדה היא החלטת ביניים בלבד, ולעת הזו לא ניתן לדעת אם בסופו של יום התוכנית תאושר ובאילו תנאים; השני, שהתנהלות המשיבות הביאה לכך שבית המשפט לעניינים מנהליים נדרש לטענותיהן עוד בטרם קיימה הוועדה המשותפת את הליך ההתנגדויות, ובכך יש, להשקפתם, טעם לפגם; והשלישי, ששמיעתה של העתירה העוסקת בהפקדה לגופה מביאה להתמשכות הליכי התכנון ולכפל הליכים משפטיים, הואיל ולמשיבות תעמוד בכל מקרה האפשרות לתקוף את החלטת הוועדה המשותפת ביחס לתוכנית לאחר דיון והכרעה בהתנגדויות שתוגשנה. המערערים סבורים עוד, כי היענות לעתירה משמעה, בין היתר, מתן מעמד עדיף למשיבות על פני מתנגדים פוטנציאליים אחרים כמו גם הכשרתו של ערוץ התנגדויות "חוץ סטטוטורי". בהמשך נטען, כי התערבות שיפוטית בהחלטות בעניין הפקדה נעשית במקרים חריגים בלבד, בהם ההפקדה עומדת בניגוד להוראות דין מפורשות החלות על שלב זה; או כאשר מדובר בתוכנית אשר על פני הדברים נפל בה פגם המאיין כל אפשרות כי היא תאושר בעתיד. לשיטתם של המערערים, המקרה שלפנינו איננו נכנס בגדרם של חריגים אלה.

6.        גם לגופו של עניין סבורים המערערים כי החלטת ההפקדה היתה החלטה סבירה, מושכלת ועניינית; כי בקבלתה הובאו בחשבון מכלול השיקולים הרלוונטיים; וכי האיזון שנערך בין שיקולים אלה היה ראוי. על רקע זה טוענים המערערים, כי לא קמה עילה להתערבות שיפוטית בהחלטת ההפקדה. בצד האמור, הדגיש בא-כוח המערערים כי אף אם הערעור יתקבל טענותיהן של המשיבות נגד התוכנית תישמרנה להם, וככל שהן תגשנה התנגדויות לפי ההליך הקבוע בדין, טענותיהן תישקלנה על-ידי הגורמים התכנוניים בלב פתוח ובנפש חפצה. יצוין, כי בא-כוחם של המערערים התייחס גם לטענות שהעלו המשיבות בפני בית המשפט המחוזי לגופן ולקביעות פרטניות אחרות שנכללו בפסק דינו של בית משפט קמא. נוכח כך שלעמדתי טענות אלה אינן דרושות, בשלב זה, להכרעה בערעור שלפנינו, לא ראיתי להרחיב בהן כאן.

עמדת המשיבות 2-1

7.        המשיבות סבורות, כי אין עילה להתערב בפסק דינו של בית המשפט קמא. משיבות אלה אינן חולקות על כך שעל דרך הכלל, מקום בו מתקבלת החלטה מנהלית על הפקדה יש למצות את ההליכים הקבועים בדין לפני מוסדות התכנון. אולם לעמדתן, בנסיבות שלפנינו היה מקום לחרוג מכלל זה. זאת, בראש ובראשונה, משום שהעתירה שהגישו לא נשאה אופי תכנוני אלא נסבה על שיקול הדעת המנהלי שהופעל על-ידי הוועדה המשותפת עובר להחלטה בדבר הפקדת התוכנית. החלטה זו, נטען, היא החלטה מנהלית הכפופה לביקורת שיפוטית ככל החלטה מנהלית אחרת ומכאן, שלא הייתה כל מניעה כי בית המשפט יידרש לטענות שהועלו ביחס אליה. שנית, לעמדתן, בענייננו נדרשה ביקורת שיפוטית כבר בשלב ההפקדה נוכח הסיכון הסביבתי הנשקף מהחלטה זו, ונוכח כך שהחלטת ההפקדה התקבלה בהעדר תשתית עובדתית הולמת שהיתה נחוצה בנסיבות העניין. המשיבות מדגישות בהקשר זה, כי הצדדים אינם חלוקים על עצם קיומו של זיהום חמור במתחם נושא התוכנית או על כך שזיהום זה מתפרש בריכוזים בלתי ידועים ובאזורים שטרם אותרו ברחבי המתחם. גופה של המחלוקת הוא אם כן, בשאלת המועד לעריכתו של סקר קרקע במתחם. המשיבות סבורות כי ממצאיו של סקר קרקע מלא הם חלק מן התשתית הנדרשת לתכנון המתחם, ומשכך, הפקדת התוכנית מבלי שנערך סקר קרקע וסקר זיהומים מקיף לכל שטח התוכנית ובטרם הוטמעו ממצאיו של סקר כזה אל תוך התוכנית, עלולה להביא לנזקים סביבתיים קשים. לעמדתן של משיבות אלה, ההחלטה להפקיד את התוכנית בהעדר תשתית עובדתית מלאה לוקה בחוסר סבירות קיצונית, ובדין הורה בית משפט קמא על ביטולה.

עמדת המשיבה 3

8.        עיריית הרצליה, המשיבה 3 בערעור שלפנינו, הבהירה כי היא עצמה והוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה- כפר שמריהו רואות בפינויים המהיר של מפעלי תע"ש ובטיהור כל הקרקעות במתחם אינטרס ציבורי בעל עדיפות עליונה, ומשכך הן סבורות כי יש לעשות כל הניתן על מנת לקדם את התוכנית. צוין, כי הליכי התכנון של התוכנית נמשכים כבר שנים ארוכות; כי גם לאחר שהתוכנית תופקד, הדרך לאישורה עוד ארוכה וסבוכה; וכי גם לאחר ההפקדה יידרש פרק זמן נוסף עד שתחלנה עבודות הטיהור. משיבה 3 ממשיכה וטוענת כי נוכח הכללתן בתוכנית של הוראות המונעות בניה בשטח קודם לבחינת קיומו של זיהום וטיפול בו והמחייבות השלמת סקר קרקע כתנאי להפקדת תוכניות מפורטות - אין לעכב את הפקדתה של התוכנית עד להכנת הסקר. עוד הודגש בעניין זה, כי הפקדת התוכנית, כשלעצמה, לא תסב כל נזק. על רקע כל אלה סבורה משיבה 3, כי דחיית מועד ההפקדה של התוכנית בהתאם לאמור בפסק דינו של בית משפט קמא תנציח לתקופה ארוכה נוספת את המצב הקיים במתחם כבר שנים ארוכות. זאת, על אף שבמצב זה עלולה להתרחש זליגה של הזיהומים מן המתחם לקרקעות ולבארות המים תוך גרימת נזקים קשים לעיר הרצליה ולתושביה. סיכומו של דבר, עיריית הרצליה מקבלת את עמדת המערערים לפיה מאזן האינטרסים בענייננו מצדיק את החלטתם של מוסדות התכנון להפקיד בשלב זה את התוכנית ולא להמתין עד להשלמת הסקר המקיף.

דיון

9.        לצורך הדיון בטענות שהועלו בפנינו במסגרת הערעור, נזכיר, בראשית הדברים, בתמצית, את שלביו העיקריים של ההליך התכנוני. ההליך התכנוני מוסדר בחוק התכנון והבניה, תשכ"ו-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) והוא מורכב ממספר שלבים: שלב הכנת התוכנית, שלב הפקדת התוכנית, שלב האישור והשלב שלאחר אישור התוכנית. שלב הכנת התוכנית הוא, אם כן, השלב הראשון ועליו חולשות בעיקר הוראות סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה. ראשיתו של שלב זה ברעיון להכנתה של תכנית. במסגרתו נערכות הבדיקות הרלוונטיות ומתגבשת התוכנית בלבושה הראשוני. "בשלב ראשון זה - למצער בתחילתו - תוכנית התכנון אינה, בעיקרה, אלא בגדר רעיון או רעיונות, וגם מחולליה אינם יודעים אלא את מגמותיה הכלליות. עם התקדמות שלב ההכנה לובש הרעיון אט-אט לבוש של תוכנית: מטרותיה של התוכנית מתגבשות יותר בבירור, ונקבעים הסדרים פרטניים שונים כהסדרי בינוי, תחבורה, שטחים ציבוריים..." (ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885, 899 (2002). להלן: עניין שופרסל). סופו של שלב ההכנה בהפקדתה של התוכנית. בהקשר זה יש להבהיר, כי לא כל תוכנית שלגביה החל שלב ההכנה תגיע, בסופו של דבר, לשלב ההפקדה. אכן, "לעיתים תגווע התוכנית המוצעת תוך כדי שלבי ההכנה, ובמקרה זה, למותר לומר, לא יהא לה לתוכנית כל המשך שהוא" (עניין שופרסל, בעמ' 898).

10.     שלב ההפקדה הוא, כאמור, השלב השני. בגדרו של שלב זה, ניתנת לציבור האפשרות ליטול חלק בהליך התכנוני על דרך של הגשת התנגדויות לתוכנית שהופקדה. התנגדויות יכול שתוגשנה מטעמם שונים: תכנוניים, סביבתיים, בטיחותיים או כלכליים (וראו בהקשר זה סעיפים 101-100 לחוק התכנון) ובהתאם, שיקול הדעת המסור לרשויות התכנון במסגרת הדיון בהתנגדויות איננו מוגבל להסדרת "התכנון הפיזי" בלבד, אלא הוא מבוסס על הסתכלות תכנונית כוללת, המשלבת  שיקולים כלכליים, חברתיים וסביבתיים (על כך עמדתי אך לאחרונה בעע"ם 9057/09 איגנר נ' השמורה (לא פורסם, 20.10.10)). הזכות להגשתן של התנגדויות "שואבת כוחה מחובת ההגינות המוטלת על הרשות ומבטאת היא עקרון-יסוד ולפיו אין פוגעים בזכות או באינטרס לגיטימי של אדם בלא לשמוע אותו תחילה; ממקדת היא את תשומת-הלב בנושאים אלה ואחרים שהמתנגדים מעוניינים בהם, ולמותר לומר ששקיפות ההליך מבטיחה באורח מרבי את תקינות פעולתה של הרשות... שיתוף הציבור בקבלתן של החלטות מהווה שלוחה לעיקרון הדמוקרטי המקובל, בייחוד כך בנושאי תכנון, בנייה ואיכות הסביבה המשפיעים במישרין על היחיד ועל הכלל" (בג"צ 288/00 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673, 691 (2001). כן ראו: בג"צ 3581/07 קלו נ' הוועדה הארצית לתשתיות לאומיות (לא פורסם, 18.4.2010) פסקה 10 לפסק דיני. להלן: עניין קלו; עע"ם 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של איגוד המושבים נ' מדינת ישראל - משרד הביטחון (לא פורסם, 4.2.2007) פסקה ה(39) לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין). גופי התכנון המוסמכים דנים בהתנגדויות אלה ובתוכנית המופקדת לעומקה. בסיכומם של דיונים אלה, מחליט גוף התכנון המוסמך אם לאשר את התכנית המוצעת - בשינויים או ללא שינויים - או לדחותה.